淄博市人民政府

关于加强土地资源集约高效利用支撑全市

绿色低碳高质量发展的实施意见

（征求意见稿）

各区县人民政府，高新区、经济开发区、文昌湖区管委会，市政府有关部门，有关单位：

为认真落实《山东省人民政府办公厅关于加强土地资源集约高效利用支撑全省绿色低碳高质量发展的实施意见》（鲁政办发〔2025〕10号）要求，完整准确全面贯彻新发展理念，推进土地资源节约集约和高效利用，以土地利用方式转变推动经济发展方式绿色转型，有力支撑我市“强富美优”城市愿景实现，经市政府同意，现结合我市实际提出如下意见。

一、强化规划引领，优化国土空间开发保护格局

（一）强化国土空间规划引领作用。严格以市县国土空间总体规划为遵循，将管控目标精准传导至详细规划编制单元。在详细规划中系统构建地上地下全方位立体综合开发格局，对拟开发利用的地上和地下空间，须充分衔接交通、市政、能源、地下空间、人防、水利、应急等相关专项规划，明确土地用途、开发强度与高度（深度）、开发边界、建设规模等规划控制指标和要求，提出地表、地上、地下空间复合利用和功能协调的有关要求。支持综合管廊、公共设施、商业商务、广场绿地等地上地下空间整体规划、组合供应、综合开发。（责任单位：市自然资源和规划局）

（二）统筹城乡空间节约集约利用。严格落实国土空间管控边界，坚持集中连片、节约集约原则，规范有序开展国土空间总体规划动态维护、城镇开发边界局部优化。推进有条件有需求的地方编制村庄规划，探索制定村庄规划动态调整、通则式村庄规划管理相关制度，在不改变县级国土空间规划主要控制指标的前提下，支持优化调整村庄各类用地布局，规划期内县域村庄建设用地规划规模“只减不增”。严格落实“一户一宅”，引导农村宅基地合理布局。衔接乡村振兴片区建设，稳妥有序推进全域土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革。（责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局）

二、精准配置要素，保障绿色低碳高质量发展

（三）实施土地指标分级分类精准保障。支持国土空间总体规划重点建设项目清单动态更新。坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，分级分类精准施策，保障土地要素供给。对列入国家、省级清单的重大项目，全力争取省级指标保障；对市级重大项目、优质产业及民生项目，通过市级统筹实现“应保尽保”。统筹增量安排与存量盘活，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，引导项目建设先用存量后用增量。（责任单位：市自然资源和规划局、市发展改革委）

（四）优化土地要素供应方式。支持工业企业以单独、联合体、组团等形式拿地，项目建成后按出让合同约定办理产权登记。工业、物流及相关配套设施、公共服务等国有建设用地，可灵活选择供地方式。在符合国土空间规划、用途和使用年期一致等前提下，结合农村集体经营性建设用地入市改革要求，对位置相邻、需整体规划建设的国有建设用地（商品住宅除外）和农村集体经营性建设用地，可整体编制供应方案、一次性出让、统一开发建设、同步竣工验收，并依法分宗办理不动产登记。（责任单位：市自然资源和规划局、市发展改革委、市工业和信息化局、市农业农村局）

（五）规范附建（构）筑物土地供应管理。涉及政府收储改造的成片开发区域（含园区、集中区等），由属地政府制定土地征收及拆迁补偿等实施办法，相关成本可实行片区统筹核算。对符合国土空间规划、权属无争议，且经具备相应资质的专业机构鉴定可继续使用的地上建（构）筑物，允许与土地使用权一并出让，未通过评估的，不得纳入供应范围。不动产登记机构可依据原登记资料直接办理登记手续。附建（构）筑物供应土地的，土地出让价款和建（构）筑物价款应依法依规分类缴纳。（责任单位：市自然资源和规划局、市财政局、市住房和城乡建设局、市税务局）

三、推动立体复合利用，提升土地资源承载能力

（六）鼓励土地功能混合与兼容利用。制定土地混合开发和空间复合利用正面清单，明确规模控制比例和分割转让条件。在详细规划中实施正面清单管理，符合正面清单的，出具规划条件时可选择单一用途或混合用途，并视为符合规划。支持在详细规划中设置混合产业用地，引导工业、仓储、研发、办公、公共服务等功能混合布局，除行政办公及生活服务设施外，工业生产必需的仓储、研发及公共服务等辅助用途，允许在不超过总建筑面积15％的范围内按工业用途管理。同一宗土地兼容两种以上用途的，按建筑面积占比确定主用途及供应方式。新建项目在方案设计时，明确兼容建筑功能的具体用途、规模及位置，产权登记按单一用途管理。（责任单位：市自然资源和规划局）

（七）促进工业用地集约高效利用。鼓励新上工业项目集中连片建设、所需配套服务设施共享共用。在符合安全、环保等要求的前提下，容积率宜高则高。确因项目类型、生产环节、工艺要求等有特殊要求的产业用地，经属地政府组织论证，在满足国家、省控制标准前提下，可合理确定项目容积率、建筑系数、绿地率等指标，所确定指标与详细规划不一致的，可依据论证结论出具规划条件并纳入“一张图”管理，不再调整详细规划。严禁建设脱离工业生产需要的花园式工厂。（责任单位：市自然资源和规划局、市发展改革委、市工业和信息化局）

（八）鼓励“零地技改”与标准厂房建设。在符合规划、安全、环保等要求的前提下，土地使用权人通过技术改造、厂房改扩建、拆旧建新等方式提高土地利用率和增加容积率的，不增收土地价款，并按规定减免城市基础设施配套费。社会投资主体建设多层工业标准厂房（三层及以上）项目的城市基础设施配套费第一层全额征收，第二层减半征收，第三层及以上免征。允许符合条件的工业标准厂房按幢、层等进行分割及分割转让登记，分割后应具备独立使用功能且权属界线封闭。对符合国土空间规划、已依法批准建设并完成国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的工业用地，其土地用途和房屋用途须保持工业属性，不得擅自变更。（责任单位：市自然资源和规划局、市财政局、市住房城乡建设局、市行政审批服务局）

四、全力挖潜存量，拓展城市发展新空间

（九）优化低效用地高效利用举措。低效用地再开发项目原则上应按现行规范办理审批手续。因历史客观条件限制，地块内部建筑间距、建筑退距、容积率、建筑系数、绿地率、机动车停车位等指标，经属地政府组织论证确实无法达到现行标准和规范的，在不改变使用功能、保障公共利益、不减损周边地块合法权益且符合建筑安全、消防、环保等要求的前提下，可按不低于现状条件控制（住宅用地除外）。   

权属边界与规划范围不一致，但不涉及规划绿地、道路的，符合规划部分可先行实施再开发，剩余部分允许按原用途、现状保留使用；涉及规划绿地、道路的，原则上应按规定退让，经属地政府明确近期不实施，且用地单位出具相应承诺后，可按原用途、现状保留使用。（责任单位：市自然资源和规划局、市生态环境局、市住房城乡建设局）

（十）支持存量建筑临时改变房屋用途。在不改变用地主体和规划条件的前提下，利用存量房产发展国家及省、市支持产业和行业的，适用５年过渡期支持政策，过渡期满后依法按新用途办理用地手续。房屋所有权人、使用权人应按照规划许可用途使用房屋；确因发展支持产业和行业、补齐民生短板或完善区域配套等需要，在不增加容积率和建筑高度、不影响国土空间规划实施、符合近期实施规划及相关专项规划，且满足拟改变用途对应的房屋安全、消防和环保要求的前提下，可在正面清单范围内依法申请临时改变房屋用途，但不得销售、分割转让、分割办证、“以租代售”、改作商品住宅，具体操作须严格按照临时改变建筑物使用性质的相关规定执行。（责任单位：市自然资源和规划局、市发展改革委、市财政局、市生态环境局、市住房城乡建设局、市行政审批服务局、市城市管理局、市消防救援局）

五、完善激励约束机制，压实各级主体责任

（十一）实施差别化激励政策。加强节约集约用地水平与空间布局优化、新增建设用地安排、用水、用能、碳排放控制等的联动。上一年度单位GDP增长消耗新增建设用地量下降、单位GDP建设用地使用面积下降、年度新增建设用地占用耕地比例下降、村庄用地管控、低效用地再开发等工作成效较好的区县，在承接国家和省试点任务、自然资源节约集约示范县（区）创建、新增建设用地指标配置等方面给予倾斜。（责任单位：市自然资源和规划局、市发展改革委、市生态环境局、市水利局）

（十二）强化责任落实。各区县政府切实担负起节约集约用地的主体责任，将相关目标与政策措施纳入本地经济社会发展总体框架、相关规划。各级、各部门要严格遵循“谁审批、谁监管；谁主管、谁负责”的要求，对产业用地实行全周期动态协同监管，共同保障本意见各项措施落地见效。对违规决策建设仿古城、影视基地、主题公园、养老地产等造成土地资源闲置浪费，以及发生占用耕地挖湖造景、违建别墅和个人买地建别墅、私家庄园等突破法律政策红线底线的，依纪依规依法严肃问责。（责任单位：市自然资源和规划局、市发展改革委、市工业和信息化局、市财政局、市生态环境局、市住房城乡建设局、市水利局、市农业农村局、市行政审批服务局、市城市管理局、中国人民银行淄博市分行、市税务局）

《关于加强土地资源集约高效利用支撑

全市绿色低碳高质量发展的实施意见

（征求意见稿）》草案解读

一、起草背景

当前，我市处于产业转型升级、绿色低碳高质量发展提速增效的关键时期，土地资源利用粗放、闲置存量用地盘活难度大、地下空间开发利用不足等问题仍然存在。大量低效闲置土地资源潜力未得到充分释放，与节约集约用地、绿色低碳发展的要求不相匹配。为贯彻落实《山东省人民政府办公厅关于加强土地资源集约高效利用支撑全省绿色低碳高质量发展的实施意见》（鲁政办发〔2025〕10号）文件精神，推动土地资源供给从“增量扩张”向“增存并举、存量优先、提质增效”转变，全面推进土地资源节约集约和高效利用，以土地利用方式转变推动经济发展方式绿色转型，为加快实现“强富美优”城市愿景实现、推动全市绿色低碳高质量发展提供坚实的土地资源保障。

二、制定依据

1.《自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》（自然资发〔2022〕201号）

3.《山东省人民政府办公厅关于加强土地资源集约高效利用支撑全省绿色低碳高质量发展的实施意见》（鲁政办发〔2025〕10号)

4.《中共山东省委办公厅山东省人民政府办公厅关于持续推进城市更新行动的实施意见》（2025年9月15日）

5.省住建厅等9部门《关于推动城市片区综合更新改造的若干措施》

8.《浙江省自然资源厅关于加强规划和用地保障支持存量空间提质增效行动的指导意见》（浙自然资规〔2025〕21号）

9.《杭州市人民政府办公厅关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施意见》

三、主要内容

主要内容共包括五个部分、12条具体措施。

（一）强化规划引领，优化国土空间开发保护格局。一是强化国土空间规划引领作用。严格以市县国土空间总体规划为遵循，将管控目标精准传导至详细规划编制单元，在详细规划中系统构建地上地下全方位立体综合开发格局。二是统筹城乡空间节约集约利用。严格落实国土空间管控边界，规范有序开展国土空间总体规划动态维护、城镇开发边界局部优化。推进有条件有需求的地方编制村庄规划，规划期内县域村庄建设用地规划规模“只减不增”。

（二）精准配置要素，保障绿色低碳高质量发展。三是实施土地指标分级分类精准保障。坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，分级分类精准施策，保障土地要素供给。统筹增量安排与存量盘活，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，引导项目建设先用存量后用增量。四是优化土地要素供应方式。工业、物流及相关配套设施、公共服务等国有建设用地，可灵活选择供地方式。在符合国土空间规划等前提下，对位置相邻、需整体建设的国有建设用地（商品住宅除外）和农村集体经营性建设用地，可整体编制供应方案。五是规范附建（构）筑物土地供应管理。对符合现行规划要求且具备继续使用条件的地上建（构）筑物，可与土地使用权一并出让，不动产登记机构依据原登记资料直接办理登记手续。

（三）推动立体复合利用，提升土地资源承载能力。六是制定土地混合开发和空间复合利用正面清单，明确规模控制比例和分割转让条件。在详细规划中实施正面清单管理，引导工业、仓储、研发、办公等功能混合布局。七是促进工业用地集约高效利用。鼓励新上工业项目集中连片建设、所需配套服务设施共享共用。在符合安全、环保等要求的前提下，容积率宜高则高。严禁建设脱离工业生产需要的花园式工厂。八是鼓励“零地技改”与标准厂房建设。在符合规划、安全、环保等要求的前提下，土地使用权人通过技术改造、厂房改扩建、拆旧建新等方式提高土地利用率和增加容积率的，不增收土地价款，并按规定减免城市基础设施配套费。

（四）全力挖潜存量，拓展城市发展新空间。九是优化低效用地高效利用举措。因历史条件限制，地块内部建筑间距、建筑退距、容积率等指标，经属地政府组织论证确实无法达到现行标准和规范的，在不改变使用功能、不减损周边合法权益且符合各类安全要求等前提下，可按不低于现状条件控制（住宅用地除外）。十是支持存量建筑临时改变房屋用途。因发展支持产业和行业、补齐民生短板或完善区域配套等需要，在不增加容积率、不影响近期规划实施，且满足安全、消防和环保要求的前提下，可在正面清单范围内依法申请临时改变房屋用途。

（五）完善激励约束机制，压实各级主体责任。十一是实施差别化激励政策。加强节约集约用地水平与空间布局优化、新增建设用地安排、用水、用能、碳排放控制等的联动。十二是强化责任落实。对违规决策建设仿古城、影视基地、主题公园、养老地产等造成土地资源闲置浪费，以及发生占用耕地挖湖造景、违建别墅和个人买地建别墅、私家庄园等突破法律政策红线底线的，依纪依规依法严肃问责。

《关于加强土地资源集约高效利用支撑

全市绿色低碳高质量发展的实施意见

（征求意见稿）》背景介绍

当前，我市正处于产业转型升级、绿色低碳高质量发展提速增效的关键时期，土地资源利用粗放、存量闲置用地盘活难度大、地下空间开发利用不足等问题仍然存在。大量低效闲置土地资源潜力未得到充分释放，与节约集约用地、绿色低碳发展的要求存在明显差距。为贯彻落实《山东省人民政府办公厅关于加强土地资源集约高效利用支撑全省绿色低碳高质量发展的实施意见》（鲁政办发〔2025〕10号）文件精神，推动土地利用从“增量扩张”向“增存并举、存量优先、提质增效”转变，全面推进土地资源节约集约和高效利用。以土地利用方式转变推动经济发展方式绿色转型，为加快实现“强富美优”城市愿景、推动全市绿色低碳高质量发展提供坚实的土地资源保障。