《淄川博山统筹发展规划（2018-2021年）》重大行政决策后评估报告

《淄川博山统筹发展规划（2018-2021年）》重大行政决策后评估报告

 

在“四位一体、组群统筹、全域融合”的城市工作思路指导下，为加快推进淄川、博山统筹发展，根据“现代化组群式大城市建设要率先突破”工作方案安排，原淄博市规划局负责组织编制完成了《淄川博山统筹发展规划（2018-2021年）》（以下简称《规划》，《规划》于2019年2月27日经市政府第四十一次常务会议审议通过并下发实施。为深入了解《规划》执行情况，跟踪执行效果，提高重大行政决策质量，推进科学民主依法决策，开展《规划》评估工作。

一、决策实施的基本情况

(一)《规划》工作历程

按照“现代化组群式大城市建设要率先突破”工作方案要求，原淄博市规划局于2018年1月开展前期准备工作，制定完成《规划》编制方案，确定《规划》做为新一轮城市总体规划中的重点内容由三项规划（城市发展战略规划、城市总体规划、城市综合交通规划）编制单位承担。从2018年2月6日开始，结合总体规划编制补充调研，在前期与淄川区、博山区座谈的基础上，项目组又进一步与岭子、白塔、昆仑等重点镇进行了座谈交流并对各镇的产业园区进行了现场踏勘。2018年5月形成了《规划》方案初稿，2018年6月向市发改委、原市经信委、原市国土局、市住建局、市交通局、原市旅发委、原市环保局、原市公用事业局、原市铁路办等9个市直部门以及淄川区、博山区相关部门征询了意见。2018年8月根据周书记对新一轮城市总体规划的指示，对《规划》方案进行了调整。2018年11月9日向于市长进行了汇报，原则同意《规划》方案内容。2018年11月15日书面征询了淄川区政府、博山区政府及相关市直部门的意见。2018年11月22日至12月22日在市政府和原市规划局网站进行了公众意见征询。2018年11月29日进行了专家咨询论证，并获得通过。2018年12月28日市规委会审议通过。2019年1月14日通过市司法局合法性审查。2019年2月27日经市政府第四十一次常务会议审议通过并下发实施。

(二)决策实施的主要内容

《规划》主要通过对两区建设用地、基础设施、产业园区、文旅资源等现状情况的分析，提出了两区统筹的目标和策略，并重点在四个方面提出了统筹的目标和项目建议，其中道路交通方面提出了孝妇河沿河路、双山路北延、北山路东延、东过境北延工程等9项工程，全长约68公里，投资概算46.5亿元；市政基础设施方面提出了南苏220KV输变电工程、东坡220KV输变电工程、管仲550KV变电站220kV送出工程等15项电力工程和范阳河主管道工程、泉王北路排水工程及随道路建设同步敷设管线等排水工程，总概算投资约10.5亿元；生态治理方面提出了孝妇河、淄河和范阳河3项治理工程；文旅方面重点落实淄博市全域旅游发展总体规划和齐长城生态旅游带开发建设规划提出了16个齐长城沿线重点建设项目，10条改造提升道路，6条齐长城绿道，6条齐长城小道，2处一级旅游服务中心和3处二级旅游服务中心的行动计划。最后提出了保障措施和分期建设项目库。

二、决策实施的结果与决策目的是否相符

(一)决策目的

《规划》编制目的首先是为了具化城市工作思路，聚力推动淄川博山统筹发展，加快现代化城市建设发展步伐，推动淄博转型发展、全面振兴、走在前列。其次，打造组群统筹的先行样板，厘清统筹发展的路径，实质性突破组群统筹，助推我市城市发展形成更高级的空间组织形式。

(二)决策实施的结果

1.两区入选国家城乡融合发展试验区

根据《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》发改规划〔2019〕1947号，提出国家城乡融合发展试验区11个，其中包括淄博市淄川区、博山区，试验重点包括建立城乡基础设施一体化发展体制机制；建立城乡基本公共服务均等化发展体制机制等。入选国家城乡融合发展试验区离不开统筹发展的工作思路及策划实施的具体项目的支撑。

2.转型已然成型，淄博综合实力跃上新高度

2011年，淄川区被列入全国第三批资源枯竭型城市。淄博是全国唯一涵盖资源枯竭城市、独立工矿区、城区老工业区3种类型的工业城市。在此背景下,淄博产业转型压力前所未有。淄博以“优存量”和“扩增量”为主线，加强统筹，经济运行稳中向好，在2021年度山东各市高质量发展综合绩效考核中位列一等，综合实力位列“2021年中国百强城市排行榜”第56位，并获得新旧动能转换、守牢发展和安全底线两个单项奖，淄博综合实力跃上新高度。淄博产业转型已经被广泛认可，2016年、2017年、2019年、2021年，淄博老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区建设四次获得国务院督查激励。

3.统筹发展的路径逐步清晰

统筹发展首先坚持规划引领，在“四位一体组群统筹全域融合”总体框架下，首先编制统筹发展规划，列出规划落实的时间表、路线图，便于规划分期实施、落到实处。其次突出交通先行，着眼于淄川博山互联互通、产业园区统筹建设和文旅资源融合发展，实施一批道路建设和改造提升工程，在道路断面、管网敷设、绿化形式等方面统筹进行规划设计、建设和管控，以路网建设拉起淄川博山统筹发展的总框架，奠定统筹发展基石。三是加强城市管理，探索两区交界区域公安、城管、环保联合执法，营造和谐稳定有序的社会环境，为融合发展提供有力保障。四是选好统筹节点支撑。将淄川博山交界区域昆仑镇作为两区统筹发展的关键区域，打破行政区划的界限，通过人口集中、产业集聚、功能集成向小城镇方向培育，带动两区统筹发展。

4.城市空间组织更加优化

近年来，坚持“全市一盘棋”，统筹全域基础设施建设、产业布局、公共服务、生态体系建设、城乡融合发展和城市安全“六个一体化”，全面提升资源配置效率和协作水平。实施“南北两翼”融合发展突破工程,“南翼”在淄川区、博山区融合发展基础上，支持博山区加快突破，推进博山区、沂源县融合协同发展；“北翼”集中推进桓台县和高青县融合协同发展，打造黄河流域生态保护和高质量发展示范区，推动区县、功能区错位发展、优势互补，形成了分工合理、协作有序的发展格局，城市空间组织更加优化合理。

(三)符合程度

综上所述，川博统筹融合发展的决策推动了城市工作思路的落实；促进了城市转型发展；资源统筹利用，设施共建共享，助推城市高质量发展，城市综合实力跃上新台阶；“组群统筹”的发展路径逐步清晰，城市空间组织得到优化。决策实施的结果与决策目的相符。

三、决策实施的成本、效益分析和社会公众评价

(一)决策实施的成本

根据《规划》项目建议，道路交通和市政设施中电力设施两类项目明确了投资概算，其中道路交通方面的项目成本共计46.49亿，市政设施中电力设施方面的项目成本共计10.41亿，两项合计56.90亿。

除以上两类项目外，考虑到项目前期计划的深度、实施过程的复杂程度等原因，市政设施中排水设施类、生态治理类和文旅统筹类项目均未明确投资概算数目。

(二)效益分析

《规划》实施至今，两区为实现“打造组群统筹的先行样板”目标，在产业、生态空间、文旅和基础设施等方面全面实施统筹策略，推动了两区统筹发展和城乡融合，取得了良好的社会效益、经济效益。

一是有利于产业统筹发展。《规划》支持两区产业空间向相连接方向发展，推动两区加强高端装备制造、医药、新材料、物流等产业配套协作，培育壮大汽车及汽车产业集群的同时，提升传统特色产业簇群，为联合打造国内一流的先进制造业基地提供有力支撑。同时，《规划》中的产业统筹策略有效的减少了产业同质化竞争，并且避免了低水平的重复投资。

二是有利于两区生态空间协调发展。《规划》通过建设“多层次、成网络、功能复合”的基本生态网络，促进川博两区之间及内部生态空间的融合和连接，有利于优化城市空间结构、改善城市空间品质、维护城市生态安全、提升宜居宜业环境，从而增强城市竞争力。

三是有利于基础设施统筹建设。《规划》通过加强对外交通、博山与新“四位一体”之间道路联系、两区之间道路联系，推进了两区之间、与组群城市和对外的互通互联，为乡村振兴及旅游业发展提供基础支撑。市政设施建设的统筹策略，有利于电力、热力、燃气等设施的统一联网和设施服务效率的提高。基础设施的统筹建设，有效的减少了重复投资，实现了资源和能源的节约集约利用。

(三)社会公众评价

《规划》自实施以来，社会公众给予了较高的评价。据《淄博市城市发展战略规划》和《淄博市国土空间总体规划（2020-2035））》调查问卷反馈情况，组群城市统筹不足是绝大多数市民心中淄博市目前发展的最大问题之一，其中淄川和博山两区的统筹发展更是备受关注。因此，社会公众对《规划》中两区产业统筹、生态空间统筹和基础设施统筹策略认可度较高。认为该策略引导下的具体项目实施有效的增进了两区之间的互通互联，促进了产业的集群发展，为组群城市统筹积累了宝贵经验。

四、决策实施在特定对象中的接受程度

《规划》颁布后，淄川和博山两区政府相关部门作为《规划》实施的管理者，对《规划》给予了高度认可，并积极推进实施《规划》建议的具体项目，保障诸多道路设施、电力设施、河流生态修复项目的建设完成。其中已建设完成的项目包括北山路东延、博山北外环路工程、南苏220kV输变电工程、东坡220kV输变电工程等项目，正在进行中的项目孝妇河治理、淄河治理和范阳河治理工程等项目。

五、决策实施与经济社会发展的符合程度

(一)符合组群城市统筹发展思路

《规划》提出的统筹目标与策略依据的是规划基期年淄博市委、市政府提出的“四位一体、组群统筹、全域融合”城市工作思路和“建设现代化组群式大城市”奋斗目标，与淄博市城市发展路径适配度较高。随着《规划》实施展开，两区基础设施建设、生态网络空间营造和产业空间集约化发展都在统筹建设与发展思路的指引下，取得了一定的成果。同时，《规划》为后续市级国土空间总体规划提供了区域统筹路径探索的宝贵经验，产业园区统筹发展路径也已纳入到两区的国民经济和社会发展十四五规划中。

(二)促进了两区经济社会发展

《规划》实施至今，为两区经济社会发展带来了广泛的社会效益，促进了两区经济社会的发展。产业园区统筹发展，推动产业协作联动，加速了以淄川经济开发区—博山经济开发区为核心的产业集聚区建设，提高了产业链运转效率，促进了经济的发展。生态空间网络化建设，促进了两区之间既内部生态空间的融合和连接，改善了城市空间的品质。在基础设施方面，推进了两区之间的互联互通，提高了两区直接对外联系能力，同时保障了电力、热力和燃气等设施统筹供给，提升了宜居宜业环境。

六、决策实施出现的负面因素

《规划》自颁布至今，上至两区政府相关管理部门下至两区群众，均表达了对《规划》的高度认可。并且在《规划》的实施过程中，政府相关管理部门积极推进，社会各界鼎力支持。《规划》的实施与两区经济社会发展的符合程度较高，并且有效的促进了经济社会的发展。因此，决策实施未出现负面因素。

七、决策实施带来的近期效果和长远影响

(一)近期效果

川博统筹发展得到广泛认同，达成共识。策划实施了一批道路项目，包括孝妇河沿河路、双山路北延、北山路东延、东过境北延等，提升了两区互联互通水平。两区实施了孝妇河提升改造工程，新建沿河道路、提升两岸绿化；实现生态一体化建设，共享一脉山水。以统筹园区作为产业统筹发展的重要抓手也纳入到了两区的国民经济和社会发展十四五规划中。全市上下反响热烈、广泛认同，有力推动了城市建设加力提速。

(二)长远影响

城市发展从诸侯经济走向组群统筹、整合优化，城市从高速度转向高质量发展。淄博作为典型的“组群式城市”，五个城区相对独立发展，“诸侯割据”式行政架构带来的资源分散、各自为政、同质竞争的弊端，成为城市发展中必须要破解的重要课题。市委、市政府认真总结淄博城市发展的历史经验和教训，深入研究基础条件和发展阶段，立足充分发挥组群式优势、彰显组群式特色，着眼较长时期发展，提出了“四位一体、组群统筹、全域融合”城市工作思路和建设现代化组群式大城市的目标任务。川博统筹是城市工作思路的具体落实，组群统筹的先行样板，扭转了城市的发展方式，助推城市从高速度转向高质量发展。

八、决策实施过程中存在的问题、主要因素和调整建议

(一)存在问题及原因分析

决策实施过程中主要存在两方面的问题：一是淄川博山统筹发展的体制机制未建立，两个区县间的统筹发展，仅靠区县自行推动，许多利益关系难以协调，影响工作进展；二是“飞地经济”政策不明确，飞地经济突破行政界限牵扯到两地政府，在行政管辖、政策对接、权责划分等方面存在横向协管瓶颈。主要原因是缺乏适宜的先例遵循，缺乏对应的政绩考核制度。

(二)调整建议

建议从市级层面，建立健全淄川博山统筹发展的体制机制、规章制度、政策措施，为两区统筹发展提供有力保障。

1.做实统筹发展的领导机构。

建议成立市领导挂帅的统筹发展推进领导小组，两区及相关部门为成员，及时研究问题、制定方案、明确责任、强化考核，扎实推动淄川博山统筹发展取得更大突破。

2.完善统筹发展的投融资体制。

建议市财政牵头，两区财政按一定比例参与，共同设立投资基金，搭建投融资平台，用于支持两区融合发展重大项目、重大工程建设。

3.建立统筹发展的项目审查机制。

对于淄川、博山2个经济开发区新上项目，实行建设项目前置审查制度，项目在进入审批程序前，由市级主管单位牵头组织对项目选址、工艺等情况进行联合审查，通过后方可办理各项前期手续。

4.制定支撑统筹发展的政策体系。

研究制定统筹全市产业布局方面的政策意见，在淄川、博山两区试点实施，取得成效后逐步向全市推广。政策意见主要包括实行产业负面清单制度、实施要素资源分类保障制度、实施差别化的税收分成政策、实行“飞地经济”政策等。

 

淄博市自然资源和规划局

2023年9月18日