淄博市全域区县空间规划重大行政 决策后评估报告

淄博市全域区县空间规划重大行政

决策后评估报告

 

按照国务院《重大行政决策程序暂行条例》《山东省重大行政决策程序规定》《淄博市重大行政决策程序规定》《淄博市重大行政决策目录管理办法》相关规定，由淄博市自然资源和规划局负责对全域区县空间规划实施后情况进行了评估，现将评估情况汇报如下:

1. 重大决策项目基本情况

1.1重大决策背景

随着我国经济社会发展和改革不断深入，现行各领域相对独立的空间规划体系与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现。规划类型过多、职能重叠、决策分散、缺乏衔接，规划执行不够严格、违反规划和随意修改规划问题突出等，制约了规划作用的发挥，降低了行政审批效率。为全面深化改革任务要求，探索“多规合一”，2014年8月，国家发改委、国土资源部、环保部、住建部等四部委联合开展了全国市县“多规合一”试点工作，我市桓台县经国土资源部推荐，列为山东省唯一的试点单位。在有关各方两年多的共同努力下，桓台县“多规合一”试点圆满完成，取得了丰硕的开创性成果。2016年11月，桓台县“多规合一”试点成果经省政府正式批复，成为全国第二个获批成果的试点。

经过包括桓台县在内的全国28个“多规合一”试点的探索实践，目前已形成了广泛的共识，就是以资源环境承载能力为基础，编制统一的空间规划，合理引导人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境、社会管理等方面的发展方向和布局重点，全面整合各部门的专项规划，形成一个市县一本规划、一张蓝图。空间规划编制作为推进“多规合一”的实施手段和实现途径，在中央《生态文明体制改革总体方案》中已列为国家生态文明体制改革的一项重要内容。

考虑到我市作为“组群式”城市的典型特征和具备“多规合一”试点经验的优势基础，按照市委、市政府的决策部署，由我局和市发改委牵头，以区县为单位开展空间规划编制工作。

1.2重大决策项目推进情况

2016年7月22日，淄博市人民政府办公厅向各区县人民政府，高新区、经济开发区、文昌湖区管委会，市政府各部门，各有关单位，各大企业,各高等院校下发《淄博全域推进区县空间规划（多规合一）编制工作方案》。

2016年7月-8月，各区县陆续召开“多规合一”动员会。随后开展相关单位座谈访问，收集资料，实地踏勘及前期分析工作。

2016年9月-2017年12月，作业单位开展前期研究、空间布局初步方案编制、空间规划方案编制、研制规划实施保障措施与规划数据库。2017年11月，各区县根据相关各方要求，制定了“两基一水一条线，两界一区五张网”的开发保护格局。召开多次会议，反复征求相关部门意见，形成方案。

2018年1月4日至2018年2月4日，淄博市《全域区县空间规划》决策草案在市政府门户网站进行了公示，未收到质疑意见，已完成了重大决策公众参与程序，规划方案已完成待送审。

2018年7月19日，淄博市区县空间规划编制工作领导小组办公室下发了《关于尽快完善上报区县空间规划成果的通知》，根据文件要求，课题组在充分吸纳生态保护红线优化方案、城市发展战略规划、城市总体规划等相关规划最新成果的基础上，对空间规划成果进行了全面修改完善，已将成果打印上报至淄博市国土资源局，等待专家评审。

2018年12月组织召开专家论证会，《规划》成果通过专家评审。

2019年5月，中共中央 国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，淄博市启动编制国土空间规划。将符合要求的淄博市区县空间规划成果相关内容纳入国土空间规划。

2023年10月，山东省人民政府批复《淄博市国土空间总体规划（2021-2035年）》。

1.3重大决策主要成果内容

1.3.1总则

明确了规划定位、指导思想、基本原则、规划范围期限以及规划重点等内容。

1.3.2国土空间开发利用形势

分别从社会经济发展态势、国土开发利用现状、资源环境承载能力以及面临的形势与问题等方面，对各区县的国土空间开发利用现状以及存在问题进行了阐述。

1.3.3国土空间开发战略目标

一是结合区域发展实情，依托上位规划及政策梳理、资源环境承载力分析、人口与城镇化趋势分析等，明确了各区县的总体发展定位以及总体战略目标。

二是以功能定位为依据，以国土空间用途管制为核心，兼顾经济社会、资源环境等非空间要素的诉求，从经济发展、社会人文、空间管控和资源环境四个方面构建了空间规划的指标体系，并提出了各区县2020年和2030年的控制指标。

1.3.4优化国土空间开发保护格局

一是构建国土空间总体格局。《规划》围绕建设和非建设、合理开发和有效保护两条主线，按照保护“两基一水一条线”和开发“两界一区五张网”来组织各区县的国土空间开发保护格局。

二是优化国土利用结构布局。《规划》分别从生态空间、农业空间、城乡建设、交通水利等基础设施、旅游等产业用地方面提出了相应的规模和布局要求。

三是落实国土空间用途管制。《规划》按照土地利用的功能引导、政策统一、用途一致原则，划分了八类国土空间类型，并分别制定了相应的用途管制规则。

1.3.5划定“三线”

一是划定生态保护红线。《规划》综合区域经济社会发展状况、自然生态系统结构功能，统筹各相关部门的生态管控要素，衔接环保部门划定的生态保护红线方案，划定了生态保护红线范围，同时制定了严格的生态保护红线管控措施。

二是划定永久基本农田红线。在2020年永久基本农田布局基础上，对基本农田红线方案进行了优化，分为“保留基本农田、有条件调减基本农田、有条件补划基本农田”三种类型，同时制定了严格的管制措施。

三是划定城镇开发边界。《规划》以调控增量、盘活存量、提升质量为指导，在城镇规模边界的基础上，按设定条件适当预留弹性空间，划定了各区县中心城区及各镇的城镇开发边界，并制定了城镇开发边界的管控措施。

1.3.6构建基础设施体系

《规划》围绕开发格局的“五网”建设，着重从区域综合交通体系、水利能源电力设施建设、信息基础设施建设、生命安全保障体系以及历史文化保护体系等方面，对各区县的重要基础设施建设布局进行了谋划，提出了各自的建设要求。

1.3.7近期规划安排

《规划》提出了各区县2020年的发展目标及各项调控指标；同时，分别从产业发展、城乡建设、基础设施建设等方面提出了近期重点建设项目清单。

1.3.8规划实施保障措施

《规划》分别从加强协同联动、加强基础保障、加强监测监管三大方面，提出了各区县空间规划实施的保障措施及制度改革建议。

2. 重大决策评价原则及方法

2.1评价原则

（1）依法依规原则。应根据中央、省和市决策部署，以法律、法规、规章及相关政策为依据开展工作；

（2）科学规范原则。应采用科学的方法，规范的程序，合理进行评估评价。既重视经济效益，又重视社会效益；既维护眼前利益，又符合长远利益；

（3）客观公正原则。应以事实为依据，遵循“独立、客观、公平、公正”的原则；

（4）权责一致原则。按照“谁主管谁负责”的原则，对重大政策严格按程序进行事前评估和事后评价，并对结果的真实性、客观性、公正性负责。

2.2评价办法

为保障本次评估活动的有序进行，评估小组制定了本次评估活动的方案。具体分为三个阶段:第一阶段为前期准备阶段，主要工作是对该项目进行了解和研究，列出需要评估的主要重点问题;第二阶段为调研论证阶段，主要工作是开展专题调研座谈会、公开征求意见，分析汇总所有相关数据;第三阶段为评估报告形成阶段，主要工作内容为起草评估报告初稿，经论证后形成正式评估报告。

2.3评估实施

评估小组部分成员走访了该项目，与相关人员进行了深入的交流和沟通，听取了多方的意见。

3. 重大决策程序履行情况

3.1公众参与情况

该《规划》履行了公众参与重大行政决策程序，充分征求了市发改委等15个淄博区县空间规划编制工作领导小组成员单位的意见，并广泛征求了各区县相关委办局的意见和建议。

对提出的约300条意见建议逐一分析，在尊重事实和符合“多规合一”指导思想的前提下，充分吸纳，并作出相应修改。

淄博市国土资源局于2017年12月14日至2018年1月12日以听证会的方式开展了公众参与，形成了公众参与报告，并根据公众意见对方案进行了修改。

为了使全域区县空间规划事项被公众充分了解和认可，发挥项目周围单位、人群的积极性，并在项目实施前做必要的、合理的修改，以达到充分提高本项目成果质量水平的目的，采用听证会的方式组织了公众参与，现将公众参与情况报告如下:

（1）听证会基本情况

针对全域区县空间规划决策事项，我单位于2017年12月14日-2018年1月12日，分别在张店分局、淄川分局、博山分局、周村分局、临淄分局、高青县局、沂源县局、高新区分局、经开区分局、文昌湖分局，对各区县空间规划成果召开了听证会。现将基本情况说明如下:

①参与人员情况

本次公众参与中包含多个职业，其中区县直相关部门工作人员最多，占79%，未填职业的公众21%。年龄结构方面，20-34岁占总人数70%，其次是35-45岁的人群，占总人数的20%，这反应出当地常住人口的年龄结构还是比较合理的。文化程度方面，被调查人员均受到不同程度的文化教育，小学、初中、高中、中专和大专、大学学历的人员分别占总人数的 0%、0%、0%、10%和90%。

②意见提出情况

在听证会上提出的意见主要集中在以下几个方面:一级生态红线保护范围内有现状建设用地；生态红线保护与旅游发展存在冲突；不确定选址(交通、水利、能源、旅游等)项目预留指标规模待定。

（2）意见采纳及反馈情况

针对上述意见，我单位在会议上主持人提出了如下意见:一是针对一级生态红线保护范围内有现状建设用地的相关意见，认为待生态红线方案确定后再进行对接;二是针对生态红线保护与旅游发展存在冲突的相关意见，认为需结合地方实际科学制定生态保护红线的管制规则;针对不确定选址(交通、水利、能源、旅游等)项目预留指标规模待定的相关意见，因项目随时存在更新变动原因，不能当场作出说明，会后我单位组织人员进行了研究，提出会后对接的意见，并通过电话方式向与会人员进行了反馈。

（3）对公众参与情况的总体评估

总体上看，有10%的参会者认为可以实施该决策草案，但存在政策约束等问题，应当进行修正;无参会者认为不具备实施条件(或实施会引起诸多社会问题)对该决策草案持明确的反对意见。决策草案的支持率在100%。针对要求修正的意见，我们会后与提出意见的部门及个人进行了进一步的沟通。综上，该决策事项具备实施的条件。

（4）公开决策草案的基本情况

《全域区县空间规划》决策草案，于2018年1月4日至2018年2月4日在市政府门户网站进行了公示，未收到质疑意见。完成了重大决策公众参与程序。

3.2专家轮作情况

该《规划》履行了专家咨询论证重大行政决策程序，由淄博市人民政府重大行政决策专家咨询委员会组织了专家进行了专项论证，形成了专家咨询论证报告。

3.3合法性情况

该《规划》还通过了市司法局合法性审核，未涉及违反有关法律、法规、上级规定等内容。

提交了不进行社会稳定风险评估的说明，作为评估主体，认为该事项可不进行社会稳定风险评估。另，根据法律顾问出的部分区县规划中涉及“拆迁安置相关工作涉及局部、个体的重要敏感利益”，应进行社会稳定风险评估的意见，因各区县规划文本情况不同，建议根据各区县规划的不同情形和实际工作需要，重新评判各文本是否进行社会稳定风险评估，对涉及拆迁安置相关工作涉及局部、个体的重要敏感利益的规划文本应进行社会稳定风险评估。

3.4稳定性评估

我局经过研究，认为《规划》不需要进行社会稳定风险评估工作。主要原因有:一是《规划》不会引起社会稳定风险。《规划》是对区县国土空间开发保护格局做出的预测安排，并提出管控措施，不涉及针对局部、个体的重要敏感利益。《规划》在各区县国土部门进行了听证，又在市政府网站对外公开征集意见，未收集到任何质疑意见，规划本身不会引起公共安全隐患，不会造成重大社会不良影响。二是与同类规划做法一致。经询问查证，包括我市桓台县在内的全国28个“多规合一”试点编制完成的市县空间规划成果中，均未开展社会稳定风险评估工作。三是是否进行风险评估由责任主体决定。按照《关于建立社会稳定风险评估机制的实施意见》的规定，社会稳定风险评估工作由评估主体组织实施，评估主体即重大行政决策事项的责任单位。市国土资源局和各区县政府是《规划》的责任主体，有权决定是否进行风险评估工作。市国土资源局会同各区县政府研究后决定不进行社会稳定风险评估工作。以上情况与市维稳办做了对接，特此说明。

4. 重大决策实施成效

推动“多规合一”是淄博市2016年全面深化改革第二批推广推介改革创新经验的十大重点之一。该决策是一件影响长远、群众满意度高的大事件。其成果可以为正在开展的全市及各区县国土空间规划提供素材和参考。

项目紧扣国家对推进空间规划体制改革和“多规合一”工作的要求，立足于建立健全空间规划体系和落实国土空间用途管制，结合山东省、淄博市发展战略和各区县发展实际，探索形成“多级联动、部门协调、专业支撑、协商规划”的工作模式，在统一规划基础、建立可监测的目标指标、完善可管控的空间布局、制定可操作的实施措施等方面进行了大量创新实践，形成“一个市县一本规划、一张蓝图”的完整成果。

按照国家全面深化改革和《生态文明体制改革总体方案》的要求，按照建设和非建设、合理开发和有效保护的两条主线，提出了涵盖社会人文、经济发展、空间管控、资源环境保护等要求的目标指标体系，形成“两基一水一条线，两界一区五张网”的国土空间开发保护格局，并制定了涵盖协调联动、基础保障、监测监管等规划实施保障措施。这些成果兼顾了国家目标和地域特色，实现了空间布局与政策设计相互促进，科学性和实效性较强。

探索了生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界"三线"划定方法，形成基于生态源地和下垫面耗费成本分析的生态保护红线划定技术、基于质量测评与布局优化相结合的永久基本农田红线划定技术、基于强度约束、格局模拟与形态优化相结合的城镇开发边界划定技术。

针对区县旅游资源丰富现状，创新形成风景旅游复合区，将具有一定游览条件和旅游资源，可供人们进行风景观赏、休憩、娱乐、文化等活动的区域划为风景旅游用地复合区。创新划定产业集聚区，为正在编制的国土空间规划中的工业用地控制线打下基础。

规划在创新国土空间用途管制制度方面进行了重点探索，提出了一套符合全域国土空间用途管制和重点“边界”管理要求的国土空间规划编制模式和方法，提出了保障空间规划成果实施的支撑措施和政策建议，具有较强的示范推广意义。

5. 重大决策实施存在问题及原因

（1）规划成果应用受限

《规划》在保证基本农田保护总量不减少、同时兼顾保障城市发展需求的前提下，创新性设计了基本农田保护体系。

将未来城市拓展不可避免占用的基本农田划为“有条件调减基本农田”。将已验收开发、复垦、整理为优质耕地划定为“有条件补划基本农田”。将腾退建设用地中，选取位于高标准农田建设范围内的连片程度较好的地块，划为基本农田整备空间。

《规划》中三线划定方法与2019年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》以及《全国“三区三线”划定规则》等要求存在差异，《规划》三线成果无法在国土空间规划中合盘使用，需要根据国家新规定调整划定。

（2）项目经费落实不到位

2018年12月组织召开专家论证会，《规划》成果通过专家评审，成果材料也已组卷上报山东省人民政府，但项目经费落实情况不佳，大多数区县仅落实了第一笔经费，少数区县落实了第二笔经费，合同执行未到位。

6. 对重大决策事项的建议

该《规划》已履行了公众参与、专家咨询论证等重大行政决策程序，还通过了市法制办合法性审核，未涉及违反有关法律、法规、上级规定等内容。

2023年8月24日，淄博市县级国土空间规划经省规委会审查通过。9月20日，国务院批复了《山东省国土空间规划（2021-2035年）》。市级国土空间规划和县级国土空间规划近期将陆续批复。

《规划》形成了文本、图集、数据等成果，程序合法、成果齐备，主要成果纳入到了淄博市国土空间规划和各县国土空间规划，达到项目完结条件，建议终结该决策。

  

淄博市自然资源和规划局

2023年9月15日